这些目标的实现端赖宪法发挥好调控功能。

[83] 前述国家现行宪法文本参见朱福惠、邵自红主编：《世界各国宪法文本汇编（欧洲卷）》，厦门大学出版社2013年版，第114、337、286、516、377、264、475页。[27] 金炳镐主编：《民族纲领政策文献选编》，中央民族大学出版社2006年版，第223页。

一方面，原社会主义阵营国家宪法中常见民族团结义务规范，张友渔先生将其原因归结为社会主义本质，[100]而苏东剧变后这些国家的新宪法延续民族团结义务的规定，则体现了一种宪制传统化倾向。最早出现于罗马法的团结乃是现代连带责任的雏形，并由此发展出通过互相扶持和帮助，个人对团体具有归属感的社会学内涵。后者包括概括限制型权界式义务（不得滥用权利的概括义务）以及在行使集会游行示威自由、结社自由、出版自由、宗教信仰自由、迁徙自由、所有权等基本权利是所对应的义务。一是总则，规定立法目的、基本术语、基本原则、基本体制等问题，重点是界定铸牢中华民族共同体意识的法治内涵，关键是明确铸牢中华民族共同体意识和社会主义民族团结的内在联系，核心是构建铸牢中华民族共同体意识的法治实现模式。[62]政治效忠作为一项原则的首次登场可追溯至五四宪法第18条一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度的规定，现行法律对政治效忠原则的体现如《香港基本法》第104条、《澳门基本法》第101条、《香港特别行政区维护国家安全法》第6条的效忠特别行政区，《国家情报法》第6条的国家情报工作机构及其工作人员应当忠于国家和人民、《军人地位和权益保障法》第12条和国防法第20条的军人必须忠于祖国，忠于中国共产党，以及《宪法宣誓誓词》中的忠于祖国，忠于人民等。

[16] 《孙中山全集》（第七卷），中华书局1985年版，第3页。[13] 参见李国栋：《民国时期的民族问题与民国政府的民族政策研究》，民族出版社2009年版，第63页。[15]See Mancur Olson, The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government,59 American Economic Review,479(1969). [16]何渊：《论区域法律治理中的地方自主权——以区域合作协议为例》，《现代法学》2016年第1期。

[27]参见叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2006年第2期。德国公法学者阿赫特贝格以法律关系的连接点为基准，将法律关系具体划分为组织与组织成员之间的关系、组织与组织之间的关系、组织与机关之间的关系、组织与机关职权执行者之间的关系、机关与机关职权执行者之间的关系以及机关与机关的关系6种，除第一种是典型的国家—人民的外部关系外，其他关系几乎都涉及国家内部的机构组成。因此，修改《宪法》未必能够更好地规范区域协同治理，而通过解释相关宪法规范，明确其隐含的正当性基础及行为界限，可能更为务实。（2）协同合意的达成，即通过协商、沟通达成一致意愿并形成书面文本。

交界线上的两省经济差距越接近，交界地区的县域经济的发展相对来说越落后。[24]之所以如此，主要是因为违约成本几乎为零。

一般来说，协同治理参与方的自发协商，应当成为解决矛盾纠纷的主要方式，因为该种方式有助于降低行政成本、维护合作关系。一是《宪法》第2条规定的国家的一切权力属于人民、人民通过全国人大和地方各级人大行使国家权力。[5]韩大元：《关于推进合宪性审查工作的几点思考》，《法律科学》（西北政法大学学报）2018年第2期。就人大协同来说，代表民主正当性的人大之间开展的协同行为，必须限定在未超越地域代表制的范围之内。

在实践中，这种书面规则通常体现为各方联合签订的备忘录或协议。法治体现了规则治理、民主治理、公开治理、公平治理的要求。二是《宪法》第3条第4款规定的遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，中央统一领导是协同治理不得突破的基本原则。在行为法中，尤其需要明确中央的控制权及其行使机制。

[43]何渊：《论我国区域法律治理的合宪（法）性控制及宪法修改》，《南京社会科学》2015年第5期。实施哪些行为，意味着与哪些主体产生法律关系，也意味着相应的行为具有怎样的法律效力。

（5）协同合意的监督和执行。[22]按照平等对待的法理，对区域外民众利益的影响应当满足合理差别的要求。

在协同行为上，主要采取拘束力较弱的联席会议、备忘录、合作协议等形式。特定区域为协调发展的需要就相关事务开展协同治理，[1]已成为我国当前国家治理中的普遍现象。那么，应当制定何种类型的下位法？一是在国家法层面，制定法律或行政法规，或者由全国人大常委会作出决定，或者由主管地区经济发展的国家发改委制定行政规章或规范性文件。区域协同治理不得对宪法规定的国家统一、市场经济、平等自由等基本原则产生负面影响。例如，中央发布的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对相关地方如何协同有一般性的授权和要求。有学者指出：目前导致我国区域合作停滞不前的重要原因是地方政府不知道是否有权自主进行区域合作，也不知道未经中央批准的区域合作协议是否具有法律效力。

如果跨界事务涉及民族自治地方、特别行政区以及首都地区等具有特殊政治和法律地位的地方，那么亦应由中央处理。对区域合作的规定都很简单和原则，需要根据本地方实际情况加以细化。

此外，还有一些新的行为无法精确归类，穷尽所有协同行为的类型比较困难。事实上，对于需要摸着石头过河的事务，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，既是我国的制度现实，也是我国政治体制的特点和优势之所在。

促进型立法体现立法者的价值和行为指向，体现了国家在一定时期的立场和态度，能够为国家机关和广大社会主体的行为提供法律依据、活动理念、行为导向，使国家机关的某些政策举措有法可依。[41]这种设想体现了协同合意必须遵守的理念，但目前恐难实现。

从协同治理的外部关系看，责任法包括4个方面，分为垂直与水平两个维度。其理由是：一方面，法律的制定周期较长，行政法规、行政规章的效力位阶偏低，遑论部门规范性文件，因此具有较高权威性和效率性的全国人大常委会决定就是一个最优选择。（一）目标规则 只有为了完成共同任务并针对具有合作必要的事项，才适宜开展协同治理。除以上位法调整管辖权的情形外，不能强迫有关地方共同成立协同组织，甚至要求有关地方放弃固有职权。

关系平等规则容许基于交通、教育、医疗、住房等公共服务差异而导致的地方间发展不均衡，但反对以这种不均衡作为差别对待的依据。行为法也可以说是关系法，是对参与各方关系机制的调整规则。

对于协同治理的内容，《宪法》的法治条款以及合宪性审查条款为其提供了积极与消极两个方面的合宪性根据。以备受关注的京津冀大气协同治理为例，其协同机构主要有两个：一是由国务院牵头、国务院有关部委和京津冀及周边地方共同参与的京津冀及周边地区大区污染防治协作小组（2018年改名为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组）。

[20]如果没有恰当的地方间关系规则，那么竞争就必然会成为地方间关系的主流。[32]无论是综合性立法还是单行性立法，完备的区域协同治理立法至少应包含3个方面的内容。

中共中央办公厅在党中央的直接领导下工作，其发布的文件代表了最高政治意志。五、经由宪法路径的区域协同治理 区域协同治理具有鲜明的国家主义底色，其开展需要宪法与下位法的协调互动。[40]因此，夯实民主正当性基础的关键在于，协同活动需要通过公开的方式以得到相关地方的人民和执行机关的认可。因此，通过上位法对协同行为的内部效力作出明确的规定，明确参与各方的违约责任以及监督和裁判规则，是确保协同治理产生内部效力的前提。

交界省份越多，位于交界线附近的县份经济发展越落后。就此而言，兼具公私性质的新型组织形态是值得考虑的。

以新闻报道的形式不能满足信息公开的要求。那么，如何认识各种协同治理行为的实质正当性？如何通过宪法规范为之提供根本法支撑，以及如何防止出现可能的法治风险？ 区域协同治理的合宪性能否证成，对其能否存在和发展具有决定性的作用。

[20]周业安、赵晓男：《地方政府竞争模式研究——构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析》，《管理世界》2002年第12期。为此，要明确哪些地方、部门、机构、人员涉入协同治理活动，各自的角色、地位、功能为何，相互之间是否产生以及如何产生、产生何种法律关系。